Rompre avec la dégradation du système de prélèvements, évaluation critique du rapport Attali

Posté le 4 février 2008
Catégorie : Alerte politique gouvernementale, La France dans la mondialisation, Etat providence et régulations publiques |

Jean-Marie Monnier, professeur d’économie à l’université Paris I, a participé à la contre-expertise organisée par la Forge le 24 janvier dernier. Cet article résume l’intervention prononcée alors et a été publié sur le site de l’Humanité le 1er février dernier. http://www.humanite.fr/+-rapport-Attali

Ceux qui ont en mémoire les audaces de “l’anti-économique” co-écrit par Jacques Attali et Marc Guillaume, ou qui ont gardé le souvenir du conseiller spécial de François Mitterrand seront sans doute déçus par le rapport Attali. Sous les apparences volumineuses d’un ouvrage construit selon une méthode très “mode” dans laquelle l’argumentation est réduite à peu de choses et l’affirmation remplace souvent la démonstration, le rapport se présente comme une succession de 316 “décisions” où le caractère volontariste de l’expression veut suggérer l’efficacité des mesures avancées. Ce catalogue de propositions est présenté comme la source d’innovations majeures visant à “libérer” la croissance et à moderniser notre pays qui serait emprisonné dans un carcan administratif et réglementaire.

Derrière les artifices de présentation, la lecture du document est finalement sans surprise : on retrouve toutes les fausses évidences et les lieux communs produits par la pensée libérale. En matière de finances publiques on retrouve ainsi exposé sans fantaisie l’argumentaire contenu dans le rapport Pébereau de 2005, dans le rapport Camdessus de 2004 etc. : contrairement à la situation que l’on observerait chez nos partenaires européens, la France se distinguerait par un niveau élevé des prélèvements obligatoires, mais aussi des dépenses publiques, en croissance constante depuis 1980, ce qui provoquerait des déficits qui en s’accumulant seraient responsables d’une monstrueuse dette publique. Ce faisant la France “n’a pas préparé l’avenir” (rapport Pébereau) et souffrirait “d’un handicap structurel pour la croissance” (rapport Camdessus) de sorte que la “maîtrise des dépenses est urgente” (rapport Attali). Et les trois rapports d’en appeler à une “réforme hardie” et “courageuse” consistant principalement à reporter l’essentiel des sacrifices sur les ménages.

Certes, le rapport des dépenses publiques au PIB et le taux de prélèvements obligatoires sont en France supérieurs à ceux de nos principaux partenaires européens, mais ces deux ratios mesurent avant tout des flux financiers transitant par les administrations publiques et sociales rapportés au PIB. Ils fournissent donc une image déformée de l’état des finances publiques car ils dépendent du degré de socialisation de flux non marchands ou potentiellement privés, ainsi que de l’organisation institutionnelle de la circulation des flux financiers. Ainsi, le niveau de privatisation de la protection sociale exerce-t-il une influence déterminante sur l’ampleur de ces ratios, même si les différences qui apparaissent ainsi ne reflètent pas de discordances fondamentales quant à la dépense globale effective de protection sociale par exemple.

On peut cependant relever que contrairement à ce qu’affirment les rapports mentionnés, et notamment le rapport Attali, le ratio des dépenses publiques au PIB a peu augmenté depuis 20 ans en France, passant de 51,8% du PIB en 1985 à 53,7% en 2005 alors que le taux de prélèvements obligatoires est passé de 42,5% à 43,8% sur la même période. En outre, la dette publique exprimée en pourcentage du PIB est inférieure en France à la moyenne de la zone euro.

Surtout, bien que peu apparentes si l’on se contente d’observer le taux de prélèvements obligatoires ou le ratio des dépenses publiques au PIB, des mutations de grande ampleur sont intervenues dans les finances publiques et sociales, principalement depuis le début des années 1990. Pour appréhender correctement ces mutations il faut prendre en compte l’évolution des ressources fiscales puisque le déficit n’est finalement que le résultat de l’adéquation entre recettes et dépenses, ainsi que l’évolution des dépenses qu’il faut alors décomposer entre les différentes catégories d’administrations (sociales, locales et Etat). C’est un autre tableau que celui dépeint par le rapport Attali qui apparaît alors.
Depuis 1990, une nouvelle politique fiscale a progressivement émergé, introduisant une rupture dans l’évolution des prélèvements obligatoires, et plus généralement dans la sphère financière publique et sociale. Trois catégories de phénomènes peuvent être identifiées.

En premier lieu la politique de réduction des charges fiscales et sociales a pris la forme d’une très forte croissance des exonérations générales ou ciblées, totales ou partielles, de certaines contributions. Cette politique a nettement affecté les budgets de la protection sociale et des collectivités locales. Pour l’essentiel, le manque à gagner en résultant a été compensé par le budget de l’Etat, à l’aide de subventions, de dotations (aux collectivités locales), et d’impôts affectés anciens, comme les taxes sur les tabacs ou les alcools, ou nouveaux. Créée en 1990, la Contribution sociale généralisée (CSG) est ainsi montée en charge au rythme des exonérations nouvelles. De la sorte, si la part des cotisations sociales représentait environ 90% des ressources de la sécurité sociale au milieu des années 1980, elle ne s’élève plus qu’à 60% aujourd’hui. Du coté des finances locales l’Etat acquitte désormais plus du quart de la fiscalité directe sous forme de compensations. Ce processus a donc introduit un lien de dépendance des budgets locaux et sociaux à l’égard de l’Etat voire une imbrication des budgets dominée par la politique fiscale menée par l’Etat. C’est la raison pour laquelle on peut aussi parler de recentralisation de la sphère financière publique et sociale.

En second lieu, cette nouvelle politique a également eu d’importantes conséquences sur le partage de la charge fiscale. Principales bénéficiaires du processus d’allégements compensés, les entreprises ont connu une nette diminution de leur contribution relative aux budgets publics et sociaux. La charge correspondante a été transférée aux ménages, mais de manière différenciée. Le recours à des prélèvements proportionnels sur les revenus ayant une assiette large a alourdi le poids des prélèvements supportés par les inactifs (en particulier les retraités). Par ailleurs, si l’on tient également compte du profil des allégements opérés au sein de l’IRPP et de l’ISF, les ménages les plus aisés sont également parmi les principaux bénéficiaires de cette mutation.

Enfin, si l’on décompose l’évolution du solde budgétaire entre les trois catégories d’administrations évoquées (sociales, locales, Etat) on observe que l’essentiel du déficit provient du budget de l’Etat, les administrations locales et les administrations de sécurité sociale restant proche de l’équilibre. Cela conduit à s’interroger sur la nature du déficit stigmatisé par les trois rapports évoqués, en particulier le rapport Attali. Le déficit dont souffre la France provient non d’un excès de dépenses mais d’une insuffisance de recettes. C’est un déficit récessif car il résulte d’une accumulation d’allègements conduisant à reporter la charge fiscale vers les revenus les moins élevés et les moins dynamiques. C’est la raison pour laquelle aucun surcroît de demande, et donc de croissance économique ne peut résulter de ce déficit.
Dans cette configuration, les “décisions” proposées par le rapport Attali ne peuvent qu’accentuer la détérioration des finances publiques et les transferts de charges vers les ménages.

Trois exemples permettent de s’en convaincre :

* Premier exemple, le rapport Attali propose la suppression de la distinction entre projet de loi de finances (budget de l’Etat) et projet de loi de financement de la sécurité sociale (décision 223), la fixation dans ce périmètre d’un objectif de dépenses sur 3 ans (décision 224) et la définition d’un objectif de croissance des dépenses des collectivités locales en l’assortissant de sanctions éventuelles pour dépassement (décision 263). C’est donc un renforcement de la recentralisation de la sphère financière publique et sociale qui est ainsi proposé.

* Deuxième exemple, le rapport Attali propose la mise en œuvre de franchises médicales calculées en fonction du revenu, les couvertures complémentaires prenant le relais (décision 268). La proportionnalité des cotisations sociales et de la CSG a pour conséquence que le niveau des prélèvements sociaux croît avec le revenu. Combiner cela à la décroissance des remboursements lorsque le revenu augmente revient à délégitimer le système public d’assurance maladie pour une fraction de la population et à le rendre inacceptable. Le monopole des systèmes d’assurance sociale et l’adhésion de l’ensemble de la population (y compris les salariés ayant comme les cadres des revenus élevés) sont les seules garanties de la mutualisation des financements et des risques, ce que remet en cause le rapport Attali. Cela ouvre sur la déstabilisation du financement de l’assurance maladie et sa privatisation au détriment des plus démunis.

* Troisième exemple, le rapport Attali propose de fusionner la part salariale et la part patronale des cotisations sociales (décision 298) et de supprimer 3 points de cotisations ainsi fusionnées. Le gain serait partagé entre les entreprises et les salariés (sans que la règle de partage soit précisée par le rapport). Quant au manque à gagner, il serait compensé par une augmentation de 0,6 point de CSG et de 1,2 point de TVA (décision 299). En d’autres termes, il s’agit d’organiser un nouveau transfert de charge fiscale des entreprises vers les ménages. L’incidence de ces différentes mesures se traduirait par une augmentation des prix (comme l’expérience de la majoration de 2 points du taux de TVA normal sous le gouvernement Juppé le démontre), une baisse du pouvoir d’achat (principalement celui des inactifs) subissant une nouvelle augmentation des prélèvements, tandis que l’impact sur l’emploi et la croissance serait presque nul, ainsi que le suggère d’ailleurs le rapport Attali.

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